2C_175/2026 — Stage obligatoire dans une étude d'avocat comme condition d'obtention du brevet d'avocat

Domaine du droit : Droit des avocats / Droit administratif constitutionnel · Autorité précédente : Tribunal cantonal de Fribourg, Ire Cour administrative · Composition : IIe Cour de droit public, Aubry Girardin (présidente), Donzallaz, Kradolfer · Issue de la procédure : recours rejeté

Executive Summary

• Point central : Un recourant domicilié dans le canton de Fribourg exigeait de pouvoir suivre la formation d'avocat-stagiaire et être admis aux examens sans disposer d'un contrat de stage dans une étude d'avocat. Il fait valoir que l'obligation fribourgeoise d'effectuer au moins douze mois de stage dans une étude viole le droit fédéral (art. 7 LLCA) et la liberté économique (art. 27 Cst.).
• Décision : Le Tribunal fédéral rejette le recours. L'art. 7 al. 1 let. b LLCA fixe uniquement la durée minimale du stage, non son lieu ; les cantons peuvent prescrire un stage dans une étude. La réglementation est proportionnée et ne viole aucun droit fondamental.
• Portée : L'arrêt confirme la grande marge de manœuvre des cantons dans la configuration du stage d'avocat et s'inscrit dans la jurisprudence constante relative aux art. 3 al. 1 et 7 LLCA. L'obligation d'effectuer un stage dans une étude d'avocat constitue une restriction admissible à la liberté économique.

Faits

A.________, domicilié dans le canton de Fribourg, a demandé le 3 juillet 2024 à la Commission du barreau de pouvoir suivre l'ensemble de la formation dispensée aux avocats-stagiaires et se présenter aux examens du barreau, sans devoir être au bénéfice d'un engagement auprès d'un maître de stage. Il a en outre requis l'accès aux précédents examens.

La Commission du barreau a rejeté la demande par décision du 9 septembre 2024. Elle a déclaré irrecevable la demande d'admission aux examens (une autre autorité étant compétente en la matière), irrecevable la demande d'admission auprès de l'Association des avocates et avocats-stagiaires et sans objet la demande tendant à pouvoir consulter les précédents examens. Un émolument de 120 francs a été mis à la charge de l'intéressé.

Le Tribunal cantonal de Fribourg (Ire Cour administrative) a rejeté le recours par arrêt du 16 février 2026. Il a admis la conformité de l'obligation cantonale de stage avec le droit fédéral, nié que l'obligation de stage touche le noyau intangible d'un droit fondamental et confirmé la délimitation des compétences entre la Commission du barreau et la Commission d'examen. L'émolument de 120 francs a été jugé admissible ; la demande d'assistance judiciaire a été rejetée.

A.________ forme un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral et demande par assimilation la réforme de l'arrêt cantonal en ce sens qu'il n'est pas soumis à l'autorisation de stage et qu'il est admis à la formation d'avocat-stagiaire sans contrat de stage, ainsi que l'accès aux précédents examens, subsidiairement le renvoi de la cause au Tribunal cantonal.

Considérants en droit

Recevabilité

Le Tribunal fédéral examine d'abord la recevabilité. Le litige ne portant pas sur le résultat d'examens ou d'autres évaluations des capacités, l'art. 83 let. t LTF n'est pas applicable (consid. 1.1). Le recours en matière de droit public remplit les conditions des art. 42 et 82 ss. LTF et est en principe recevable (consid. 1.2). Le Tribunal fédéral examine librement la violation du droit fédéral (art. 95 let. a et 106 al. 1 LTF) ; la mauvaise application du droit cantonal peut être invoquée comme violation du droit fédéral, en particulier comme arbitraire (art. 9 Cst.) ou comme violation d'autres droits constitutionnels (consid. 2).

Primauté du droit fédéral : art. 7 LLCA et l'obligation cantonale de stage

Au centre du litige se trouve la question de savoir si l'obligation fribourgeoise d'effectuer au moins douze mois de stage dans une étude inscrite auprès de l'Ordre des avocats fribourgeois (art. 21 al. 1 LAv/FR) contrevient au droit fédéral. Le recourant fait valoir que le stage devrait pouvoir également s'effectuer « au sein d'une autorité ».

Le Tribunal fédéral se fonde sur la disposition pertinente du droit fédéral :

Art. 7 al. 1 LLCA (RS 935.61)« Pour être inscrit au registre, l'avocat doit être titulaire d'un brevet d'avocat. Les cantons ne peuvent délivrer un tel brevet que si le titulaire a effectué : a. des études de droit sanctionnées soit par une licence ou un master délivrés par une université suisse, soit par un diplôme équivalent délivré par une université de l'un des États qui ont conclu avec la Suisse un accord de reconnaissance mutuelle des diplômes ; b. un stage d'une durée d'un an au moins effectué en Suisse et sanctionné par un examen portant sur les connaissances juridiques théoriques et pratiques. »

Le Tribunal fédéral constate que l'art. 7 LLCA ne fait que définir les conditions minimales pour l'obtention du brevet d'avocat, lequel permet l'exercice libre de l'activité d'avocat dans toute la Suisse. Selon l'art. 3 al. 1 LLCA, il appartient aux cantons de définir les conditions de formation pour l'obtention du brevet d'avocat, dans le respect du cadre fixé par la LLCA et de la loi fédérale sur le marché intérieur (LMI ; RS 943.02). Les cantons disposent d'une grande marge de manœuvre pour définir les conditions de formation, les modalités du stage et les exigences personnelles que doit remplir le candidat au brevet. La LLCA ne prévoit que la durée minimale du stage, à savoir un an (consid. 5.2).

L'art. 21 al. 1 LAv/FR, qui prescrit un stage d'au moins douze mois dans l'étude d'une personne inscrite au registre fribourgeois, réglemente la formation des stagiaires et précise ainsi l'art. 7 al. 1 let. b LLCA. L'art. 7 al. 1 let. b LLCA ne faisant qu'énoncer qu'un stage d'une année au moins est nécessaire, sans déterminer où il doit se dérouler, les cantons peuvent prescrire qu'il doit s'effectuer dans une étude. Cette disposition ne viole pas la primauté du droit fédéral :

Art. 49 al. 1 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

« Le droit fédéral prime le droit cantonal qui lui est contraire. »

Le principe constitutionnel de la primauté du droit fédéral fait obstacle à l'application de droit cantonal qui élude le droit fédéral, contredise son sens ou son esprit ou empiète sur des domaines que le législateur fédéral a réglementés de manière exhaustive (consid. 5.4, renvoyant à l'ATF 150 I 213 consid. 4.1). Le législateur fribourgeois, avec l'art. 21 al. 1 LAv/FR, restant toutefois dans le cadre de la compétence cantonale réservée par l'art. 3 al. 1 LLCA, il n'y a pas de violation de la primauté du droit fédéral (consid. 5.5). Cette qualification correspond à la systématique exposée de la primauté du droit fédéral, selon laquelle le droit cantonal n'est évincé que s'il contredit le droit fédéral ou empiète sur des domaines réglementés de manière exhaustive (cf. la présentation sur glossagens.ch sur la primauté du droit fédéral et dans le Commentaire relatif à l'art. 49 Cst.).

Principe de la légalité et délégation de la formation

Le recourant invoque une violation du principe de la légalité (art. 5 al. 1 Cst.), en tant que le Conseil d'État de Fribourg aurait délégué la formation à l'Association des avocates et avocats-stagiaires. Le Tribunal fédéral constate que le principe de la légalité, en dehors du droit pénal et du droit fiscal, ne constitue qu'un principe constitutionnel ; en relation avec le droit cantonal, le Tribunal fédéral n'intervient qu'en cas d'arbitraire (consid. 6.1).

Sur le fond, il ressort que l'ordonnance sur la profession d'avocat (OAv/FR) exige comme seule condition d'admission à l'examen la preuve du stage (art. 19c al. 1 OAv/FR) ; il n'existe aucune obligation de suivre des cours déterminés. Les cours mentionnés par le recourant sont organisés par l'Ordre des avocats conjointement avec l'Association des avocates et avocats-stagiaires, mais ne reposent pas sur une délégation du Conseil d'État et ne sont pas obligatoires (consid. 6.2–6.3). L'art. 23 al. 2bis et 2ter LAv/FR habilite le Conseil d'État de manière simplement potestative à prévoir une formation particulière comme condition d'admission — ce dont il n'a pas fait usage à ce jour (consid. 6.3). Le grief relatif à la violation du principe de la légalité est rejeté (consid. 6.4).

Liberté économique (art. 27 Cst.) et proportionnalité

Le recourant se prévaut de l'art. 27 Cst. et critique la proportionnalité de l'obligation d'effectuer un stage dans une étude. Le Tribunal fédéral confirme que l'admissibilité des exigences cantonales de formation peut être examinée à l'aune de la liberté économique (consid. 9.1, renvoyant aux arrêts 2C_887/2020, 2C_538/2020 et 2C_349/2019).

Art. 27 Cst. (RS 101)Commentaire sur glossagens.ch

« 1 La liberté économique est garantie. 2 Elle comprend notamment le libre choix de la profession, le libre accès à une activité économique lucrative privée et son libre exercice. »

Les restrictions à la liberté économique doivent reposer sur une base légale, être justifiées par un intérêt public prépondérant et respecter le principe de proportionnalité (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Le Tribunal fédéral examine librement la proportionnalité (consid. 9.1).

Le stage sert l'intérêt public à une représentation de qualité devant les autorités administratives et les tribunaux suisses. Il est apte, nécessaire et proportionné au sens étroit : un stage dans une étude vise à transmettre des connaissances pratiques du métier d'avocat qui ne peuvent être acquises que par l'activité dans une étude — telles que la rédaction de mémoires et les entretiens avec les clients. Quant à la durée, le Tribunal fédéral a déjà jugé qu'un stage de deux ans respectait le principe de proportionnalité (consid. 9.2, renvoyant à l'arrêt 2P.252/2004 consid. 2.4). Le modèle alternatif proposé par le recourant (une formation particulière ou un certificat) permettrait certes de transmettre des connaissances théoriques, mais ne saurait remplacer l'expérience pratique visée par le législateur. L'exigence d'un stage de dix-huit mois ne viole pas le principe de proportionnalité (consid. 9.2).

Le grief de discrimination indirecte (art. 8 al. 2 Cst.) tombe à faux, car il repose sur des allégations de fait qui ne sont pas constatées dans l'arrêt attaqué (consid. 10).

Autres griefs

Droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.) : Le recourant reproduit un grief de la procédure cantonale sans motivation supplémentaire. On ne perçoit pas en quoi le droit d'être entendu serait violé ; le grief tombe à faux (consid. 4).

Principe d'égalité (art. 8 al. 1 Cst.) et liberté d'association (art. 23 al. 3 Cst.) : Le recourant prétend qu'il ne peut pas suivre les cours de l'Association des avocates et avocats-stagiaires parce qu'il n'a pas de contrat de stage. Il n'explique toutefois pas en quoi consisterait une inégalité de traitement et ne prouve pas que les personnes sans contrat de stage ne peuvent pas assister à ces cours. Les cours n'étant de toute façon pas obligatoires et l'affiliation à l'Association n'étant pas obligatoire, le grief de violation de la liberté d'association est également rejeté (consid. 7).

Arbitraire (art. 9 Cst.) en matière de compétence : Le Tribunal cantonal a déduit des art. 5 al. 2 let. e et 17 al. 2 LAv/FR que la Commission du barreau n'était compétente qu'en matière de stage, mais non d'examens, et que la Commission d'examen était compétente pour l'accès aux précédents examens. Il n'est pas insoutenable de placer la compétence pour la communication des anciens examens auprès de la commission responsable des examens (consid. 8).

Émolument de 120 francs : Le Tribunal fédéral n'examine l'interprétation de la disposition cantonale que sous l'angle de l'arbitraire, tandis qu'il examine librement les exigences constitutionnelles relatives à la précision de la norme de délégation et à ses limites (consid. 12.3). L'art. 3 al. 4 LAv/FR contient une norme de délégation suffisamment précise : les prestations ou décisions de la Commission du barreau constituent l'objet de l'émolument. L'émolument étant une taxe causale qui constitue la contrepartie d'une prestation étatique particulière, il découle de sa nature que la personne qui sollicite la prestation étatique est débitrice du montant fixé. Cela correspond par ailleurs à l'art. 130 al. 1 du code fribourgeois de procédure et de juridiction administrative (CPJA/FR). La délégation est compatible avec le principe de la légalité, ce qui correspond au cadre exposé, selon lequel pour les taxes causales les exigences relatives à la base légale formelle sont assouplies, mais que le cercle des contribuables et l'objet de la taxe doivent être définis par la loi (cf. la présentation sur glossagens.ch sur la délégation législative en matière de taxes publiques) (consid. 12.4–12.5).

Assistance judiciaire : Le recourant n'expose pas pour quelle raison sa cause n'aurait pas été dénuée de toute chance de succès dès le départ. Le grief tombe à faux (consid. 13). Dans la procédure devant le Tribunal fédéral, l'assistance judiciaire est également rejetée, le recours étant d'emblée dénué de toute chance de succès (consid. 14).

Intégration dans la jurisprudence

L'arrêt s'inscrit dans une ligne constante de jurisprudence relative à l'obligation cantonale de stage en matière d'avocats et la confirme.

ATF 134 II 329 est l'arrêt de principe sur le rapport entre la LLCA, la loi sur le marché intérieur et les exigences cantonales en matière de stage. Le Tribunal fédéral y a constaté que les cantons peuvent fixer des exigences en matière de stage dans le cadre de la compétence réservée par l'art. 3 al. 1 LLCA, mais que celles-ci ne doivent pas contrevenir à la LMI (ATF 134 II 329 consid. 5.3). En l'espèce, il ne s'agit pas d'une restriction de l'accès des avocats provenant d'autres cantons, mais de la configuration matérielle de l'obligation de stage dans le canton d'origine. L'arrêt confirme le cadre délimité dans l'ATF 134 II 329 consid. 5.3 : les réglementations cantonales en matière de stage sont admissibles dans la mesure où elles concernent la formation des stagiaires et respectent le cadre fixé par la LLCA. Dans la mesure où des prescriptions cantonales vont au-delà de la formation et restreignent la liberté de marché des avocats (par exemple par des exigences relatives au maître de stage), elles peuvent être mesurées à la LMI — ce qui n'est cependant pas en cause en l'espèce.

La grande marge de manœuvre des cantons dans la définition des modalités du stage a également été confirmée dans 2C_538/2020 (consid. 3.1) et 2C_651/2023 (consid. 4.1). Dans l'arrêt 2C_538/2020, le Tribunal fédéral a en outre jugé admissible l'examen des exigences cantonales de formation à l'aune de la liberté économique (art. 27 Cst.) et a considéré l'exigence de stage comme servant l'intérêt public à une représentation de qualité (consid. 7.2). Le présent arrêt reprend cette argumentation presque mot pour mot et l'applique à une constellation différente : alors que dans l'arrêt 2C_538/2020, la question litigieuse portait sur l'imputation d'une activité extra-cantonale sur la durée du stage, il s'agit ici de l'exigence qualitative que le stage soit effectué dans une étude d'avocat — et non simplement auprès d'une autorité. Le Tribunal fédéral admet la proportionnalité dans les deux cas et souligne que le stage vise à transmettre des expériences pratiques qui ne peuvent être remplacées par d'autres formations. Cette conception est conforme au commentaire relatif à l'art. 27 Cst. sur glossagens.ch, selon lequel les restrictions à l'accès à la profession touchent directement l'art. 27 Cst. et sont soumises à l'examen de proportionnalité.

Est également confirmée la thèse formulée dans l'arrêt 2C_537/2018 (consid. 3.4), selon laquelle l'exigence de stage sert l'intérêt public à une représentation compétente devant les autorités et tribunaux suisses. Dans le présent arrêt, cette pesée des intérêts est précisée en ce sens que l'acquisition d'expérience pratique dans une étude (rédaction de mémoires, contact avec les clients) constitue un objectif de formation cantonal légitime qui ne peut être remplacé par des formations purement théoriques. Le Tribunal fédéral expose ainsi — en accord avec la jurisprudence antérieure — que la proportionnalité de l'exigence de stage ne dépend pas de la question de savoir si un stage en étude offre une qualité garantissable, mais de savoir si un moyen moins incisif permet d'atteindre le but visé de manière équivalente — ce qui est nié.

La question procédurale de la délimitation entre la Commission du barreau et la Commission d'examen (consid. 8) est spécifique au canton et ne fait pas l'objet d'une ligne jurisprudentielle plus large. Les développements relatifs à l'émolument (consid. 12) confirment la jurisprudence constante sur les taxes causales, selon laquelle le principe de la légalité est assoupli en ce qui concerne la détermination du montant de la taxe, mais que le cercle des contribuables et l'objet de la taxe doivent être définis par la loi (cf. ATF 143 I 227 consid. 4.2.1 ; ATF 125 I 173 consid. 9a).

Récemment, le Tribunal fédéral a traité dans l'arrêt 2D_25/2025 de l'échec définitif à l'examen du barreau — une question apparentée, mais procéduralement différente (résultat d'examen, non obligation de stage). Il s'agissait là du contrôle judiciaire des décisions d'examen, alors que le présent arrêt clarifie les conditions d'admission au stage et à l'examen. Les deux arrêts confirment la large marge de manœuvre cantonale en matière de formation des avocats.

Conclusion

L'arrêt confirme la jurisprudence constante selon laquelle l'art. 7 al. 1 let. b LLCA prescrit uniquement la durée minimale du stage et laisse aux cantons la faculté de prescrire également le lieu du stage — notamment l'obligation d'effectuer un stage dans une étude d'avocat. La réglementation fribourgeoise reste dans le cadre de la compétence cantonale réservée par l'art. 3 al. 1 LLCA, ne viole pas la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.) et est proportionnée au regard de la liberté économique (art. 27 Cst.). Les autres griefs (principe de la légalité, égalité, liberté d'association, arbitraire, émolument, assistance judiciaire) sont tous rejetés comme non fondés ou insuffisamment motivés. Les frais judiciaires de 2'000 francs sont mis à la charge du recourant qui succombe ; la demande d'assistance judiciaire est rejetée pour cause de manque de chances de succès.